Liens entre investissement en infrastructures et politiques publiques

Les investissements étatiques dans l'infrastructure sont un levier important de croissance. Cependant des phénomènes de surinvestissement ou « construction d'empire » ont par le passé conduit à des inefficiences dans les investissements publics. Les investissements publics ont nettement diminués dans les pays développés ces dernières décennies, à mesure que les infrastructures atteignaient leur configuration optimale. L'enjeu principal pour l'état, au-delà de la définition de sa relation avec les acteurs privés, est la mise en place d'un cadre réglementaire pertinent et efficace.

L’importance des investissements en infrastructure pour l’économie

Les investissements en infrastructure restent un composant important de la croissance et de l’investissement national. D’autre part, les infrastructures permettent la croissance économique dans les autres secteurs et sont même souvent un prérequis (on pense par exemple aux réseaux de transports, d’électricité…). Un investissement même faible peut avoir d’importantes retombées économiques. L’efficacité de l‘investissement dans l’infrastructure décroit cependant rapidement une fois les infrastructures existantes efficaces.

Le montant de l’investissement public peut avoir plusieurs effets, selon le niveau de développement des infrastructures existantes :

  • Si les infrastructures sont insuffisantes pour subvenir aux besoins de l’économie, tout investissement aura des retombées importantes sur la croissance, sous forme d’externalités positives et de synergies.
  • Si les infrastructures sont suffisantes pour subvenir aux besoins de l’économie, il y a un risque de surinvestissement car les retombées économiques de l’investissement dans les infrastructures seront inférieures aux retombées potentielles du même investissement dans d’autres secteurs.

Dans l’environnement actuel de contrainte voire d’austérité budgétaire, tout investissement en infrastructure doit donc être correctement calibré sur les besoins réels sous peine d’occasionner un cout d’opportunité.

Implication de l’état dans le développement d’infrastructures

Au-delà de la régulation du marché, l’intervention de l’état dans un investissement d’infrastructure peut être motivée par plusieurs raisons :

  • La situation de monopole de l’opérateur privé principal du marché pourrait aboutir à un service de qualité insatisfaisante compte tenu du cout pour la communauté (le rapport qualité-prix correct étant l’optimum social) si l’état n’impose pas de régulation,
  • L’impossibilité ou le refus de faire payer aux utilisateurs du service son prix complet pourrait mener à l’absence d’investissement sans l’intervention de l’état (comme c’est le cas pour le réseau routier),
  • L’état cherche à atteindre d’autres objectifs politiques par son investissement, par exemple sanitaires et environnementaux (comme ce peut être le cas pour les réseaux d’assainissement ou le réseau d’eau courante),
  • Tout autre cas ou des infrastructures sont nécessaires mais l’investissement privé est complètement ou partiellement indisponible.

Il existe différent modes d’associations entre les secteurs public et le secteur privé selon les besoins du service concerné :

  • Propriété publique des infrastructures et affectation de marchés publiques (réseaux routiers et distribution d’eau),
  • Concessions temporaires et partenariats public-privé (PPP) (réseaux de transports),
  • Prestations fournies par des entreprises privées aux acteurs publics (notamment énergies et télécommunications).

Partenariats Public-Privé

Les PPP sont une approche relativement nouvelle qui offre de nombreux avantages :

  • Ouverture de l’investissement en infrastructure au jeu de la concurrence,
  • Affectation des risques du projet aux acteurs qui sont les plus à même de les gérer (les risques liés à la construction et à l’exploitation seront mieux gérés par les acteurs privés, les risques liés à la demande et au cadre juridique seront mieux gérés par l’état),
  • La participation de l’acteur privé à la construction et à l’exploitation est une incitation à la meilleure réalisation possible de la construction, pour en tirer ensuite les bénéfices lors de l’exploitation.
  • L’état peut réduire son budget de dépenses d’investissement. Cet avantage peut toutefois être utilisé à des fins politiques et nuire aux intérêts de la communauté lorsque les bénéfices à long terme auraient été plus importants si l’investissement avait été complétement public.

Le contrat de PPP spécifie généralement des objectifs à atteindre plutôt que des moyens à mettre en œuvre, ce qui rend compliqué les PPP portant sur des projets en lien avec la technologie. Cela permet également d’inciter le partenaire privé à investir tout au long de la vie du projet, notamment à l’approche de la fin du contrat.

Quelques PPP à avoir battu des records de montants d’investissement dans les années 2000 en Europe :

  • Le tunnel sous la manche (1998)
  • L’extension du métro londonien (2002)
  • Les autoroutes italiennes Autostrade (2003)

Certains pays comme la Corée, le Royaume-Uni, les Etats-Unis ou l’Espagne bénéficiant d’un cadre juridique particulièrement favorable concentrent la majorité de l’investissement en PPP.

L’importance du cadre réglementaire

Si l’engagement de l’état est nécessaire dans la production d’infrastructure, il peut être plus efficace pour la collectivité de sous-traiter l’investissement et/ou la gestion de l’infrastructure a des compagnies privées, et de se concentrer sur la mise en place d’un cadre légale qui maximise l’efficience et la quantité d’investissement.

Les infrastructures regroupent notamment les réseaux (eau, gaz, électricité, télécoms…), qui impliquent souvent un monopole d’une entreprise privée. En effet, gérer un réseau requiert des économies d’échelle et une expertise qui ne peuvent être réalisées efficacement par plusieurs acteurs simultanés dans des conditions classiques de concurrence. On imagine difficilement deux réseaux électriques coexister, par exemple, compte tenu des couts d’entretiens et des besoins d’investissements sur ces réseaux redondants.

Pour maximiser l’investissement privé dans les économies de réseaux, l’état peut utiliser la réglementation de l’accès au marché et au réseau, et la régulation des acteurs du marché. Plusieurs aspects réglementaires sont disponibles pour stimuler la concurrence sur les économies de réseaux et favoriser l’investissement:

  • La règlementation des modalités d’accès du marché (encadrement de la facturation aux acteurs extérieurs au réseau), pour limiter les barrières à l’entrée.
  • Les contraintes de séparation verticales, comme par exemple l’impossibilité pour les entreprises de gérer plusieurs aspects du marché, comme la production et l’acheminement au consommateur (comme c’est le cas pour le réseau d’électricité).
  • La mise en place d’autorités de régulation crédibles et indépendantes sur ces marchés conduit à des marchés plus stables, avec des services de qualité. L’autorité sera alors implicitement en charge de fixer le prix et les exigences de qualité pour garantir à la fois la survie du gérant privé fournisseur du service et le meilleur bénéfice pour la société civile, consommatrice finale du service.

 

Je recommande la lecture de cet article sur le site du CAIRN, dont l'article ci-dessus est très largement inspiré: https://www.cairn.info/revue-reformes-economiques-2009-1-page-169.htm

 

Matthieu Liatard
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